煤改气的纠偏与煤改电的未来

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煤改气的纠偏与煤改电的未来

财新网报道，河北省长许勤在5月28日的国新办新闻发布会上称，2019年河北计划煤改气、煤改电改造180万户。许勤介绍，散煤是秋冬季大气污染的重要来源。到目前为止，河北全省已改造535万户，今年计划改造180万户，这是根据气源和电源情况来匹配改造、安排的。

2018年1月27日下午，北京市第十五届人民代表大会第一次会议召开第三场发布会，北京市城市管理委、市交通委、市城管执法局、首都文明办、市农委相关负责人介绍“城市精细化管理和美丽乡村建设”工作情况。据悉，北京今年计划实施450个村庄的“煤改气”“煤改电”工程，到2018年底基本实现北京全市平原地区村庄住户“无煤化”。3月10日，北京市平谷区召开2018年实施乡村振兴战略推进美丽乡村建设工作会议。平谷将根据规定补贴范围，在市、区现有政策的基础上，出台“平谷区2018年‘煤改气’冬季采暖气价补贴政策”，采取阶梯方式，进一步提高对农村居民“煤改气”运行的价格补贴。对于采暖季用气量在820（含）立方米之内的部分，农村居民在享受原有0.38元/立方米的补贴政策基础上，再享受补贴0.7元/立方米。用气量超过820立方米，至1500（含）立方米部分，给予0.9元/立方米补贴。采暖季用气量超过1500立方米的部分，不进行补贴。

天津要完成“煤改气”改造共计58.3万户，占总任务量的48.1%，其中城市地区4.3万户，农村地区54万户；“煤改电”共计54.3万户，占总任务量的44.8%，其中城市地区3.7万户，农村地区50.6万户。

7月3日国家能源局发布征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》意见的函。  在此落款时间为6月26日的文件中，明确提出要在城镇地区重点发展清洁燃煤集中供暖和农村地区推进生物质供暖，而具备条件的地区就继续推进“煤改电”、“煤改气”，原则是以供定改。此外还针对清洁供暖长效支持机制、招投标机制的完善等方面给出了安排，并要求收到文件的各有关单位在7月3日之前提交书面反馈。  北京的“煤改电”一直走在全国前列，从2003年起二环内居民小型燃煤锅炉逐渐改成蓄热式电暖器，后来五环以内的集中供暖燃煤锅炉也渐改为燃气锅炉，而北京周边农村地区的“煤改电”主要是从2013年开始的，即“减煤换煤清洁空气行动计划”，技术路线仍以蓄热式电暖器为主。

中国建筑金属结构协会辐射供暖供冷委员会电供暖专家组组长王安生说:“国家能源局出台的文件目的是纠偏，并不意味着煤改的政策发生了180度的大转变，但可以说是纠正了过去的‘一阵风’的方式，煤炭的清洁燃烧和清洁能源替代必须两条腿走路。”而且他参与北京地区“煤改电”的工作已逾十年。  虽然只是征求意见稿，但是一经发出被外界误解读为是对煤改工作的叫停，尤其是曾经一度出现过阶段性供气紧张地区的“煤改气”的呼声尤甚，但从业者的态度相形之下更为理智。  7月11日，一位主导其所在单位意见反馈工作的人士在接受经济观察报采访时表示：“这是一个意见征求稿，征求意见的范围仅限于文中提到的几个方面，并且预留的时间并不充分，所以我们只能基于自身职能情况做出细微的完善（甚至是从逻辑或者措辞的方面），接下来到底该如何进行还得看能源局最终的文件。”  不过她认为这也是清洁供暖终于开始回归本应推行的路径的信号，但是现在需要找到具体实施的“抓手”并且尽快按时推进。“纠偏是正确的，关键是接下来如何定下方向尽快实施并落实到具体的责任单位。”

  “煤改气”的压力

“煤改气”是指烧煤转变为烧天然气，以达到降低污染的目标，但是从推行之初就存在争议。  一位业内人士告诉经济观察报：“气电是高品质的能源，可以阶梯利用、热电联供，燃气直接供暖是很大的浪费。另外从基础设施角度来看，电网的建设基本渗透到末端，而管网的铺陈则不及前者。”   中国建筑金属结构协会辐射供暖供冷委员会电供暖专家组组长王安生告诉记者，不少从业者在推行之初就已意识到“煤改气”将会出现的问题，只不过未料到会暴露得如此之快。  据他回忆：“2015年，发改委曾连续5次发文强调在集中供暖的燃煤锅炉改造前一定要确定气源，时至2017年随着各地煤改气项目大规模上马，行业内已无此类声音。而未充分考虑气源的后果是大范围的燃气锅炉无气可用，由于补贴不到位或不连续，致使农村地区的用户即便有天然气也无力承受。”

农村“煤改气”实施效果较好

  在清洁取暖等政策推动下，我国农村地区“煤改气”已超过500万户，有效压减了散煤消费、降低了污染物排放。尤为值得指出的是，农村地区“煤改气”评价不仅仅要算环保帐和经济账，也要注意到“煤改气”使农民和农村生活条件获得明显改善、为农村地区经济发展提供了便捷清洁能源供应，社会效益较好。

  一是有效减少了散煤消费，环境效益好。据估算，通过煤改气、煤改电等举措，2017年散煤消费量减少约6500万吨，散煤清洁化替代对2017年京津冀地区PM2.5平均浓度下降贡献超过20%。其中，北京市冬季PM2.5浓度大幅降低，散煤治理贡献率达40%左右。京津冀及周边地区空气质量明显改善，煤改气等国家治霾政策再次凸显重要性及正确性。

二是提高了农民农村生活舒适度和洁净度，改善居住环境。近年来，农村居民可支配收入快速增长，消费结构升级趋势明显，改善现有生活居住条件意愿强烈。天然气壁挂炉等供暖效果好，舒适度较高，“省事，开关一开就不用管了”、“冷了可以提前烧，要暖和多开点阀就行”等朴实的话语反映出了农村居民的心声；天然气替代散煤等也使“屋里屋外确实干净了”，对治理农村脏乱差有较好效果。“煤改气”地区调研发现，农村居住环境的改善、城乡生活差距的缩小使离乡度冬人越来越少，回家过年人越来越多，农村人气也旺了起来。

  三是改善了农村能源基础设施条件，为农村经济发展提供动力支撑。基础设施建设滞后是制约农村经济发展的瓶颈，《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，加快包括农村供气在内的基础设施建设，推动农村基础设施提挡升级。煤改气为农村经济发展提供了条件，实地调研发现，通气后有些外出打工的农民回乡开办食品加工厂等，带动乡亲脱贫致富，促进农村经济发展。

农村“煤改气”面临成本高、气源保障压力、存在安全隐患等问题。而“煤改电”由于初投资成本高，且运行成本更大程度上仰赖当地是否具有较为优惠的峰谷电价政策，“煤改电”在2017年的推广力度远不及外网的改造以及燃气壁挂炉造价更为低廉的“煤改气”。

在肯定农村“煤改气”成效的同时，也应看到，农村地区天然气推广普及工作仍面临现实矛盾和挑战，主要表现在以下三个方面：

一是“煤改气”成本较高。“煤改气”成本包建设运营投资和用能支出两部分，以北京市已实施煤改气项目测算，户均建设投资约4万元，包括气源、村内管线和户内用气设备三部分，按现行投资政策政府承担约55%、燃气企业承担约45%；用能支出方面，按每户120平方米测算，每供暖季供暖用气量约1300立方米，供暖用能支出约3000元，政府给予每户供暖补贴约300元，居民实际供暖支出约2700元（另炊事用能以天然气替代了平价液化石油气，消减了该部分政府专项补贴，每年400元/户）。虽然相对煤改电等其他清洁供能方式而言，“煤改气”成本较低，但从绝对数值看，相对当前燃煤模式，改造建设投资总额高、用能支出较大幅度提高，政府、企业、用户均负担较重。同时，对部分农村低收入群体，煤改气支出超过家庭年可支配收入的10%，“舍不得烧”问题引发社会关注。 具体分析成本高的原因，在建设运营方面，由于农村大多远离天然气管线，居住分散，农村配气设施建设成本和运营费用远高于城镇，加之缺乏工业用户支撑，用气规模小，经济性欠佳。在用能支出方面，农村建筑普遍保温性能差，墙体未做保温、厚度整体偏薄、双层玻璃应用少，加之“一边开窗一边烧气”的粗放式习惯，达到同样的取暖标准，农村住宅天然气消费量是同等面积城市住宅的两倍以上，低效利用使得用能支出较高。

  二是冬季供暖高峰期气源保障存在一定压力。北方地区农村煤改气项目全年用气负荷集中在冬季取暖，冬季气源保障存在采购难度大、成本高等问题。尤其是2017年供暖季，供需矛盾突出导致“气荒”问题。具体分析来看，2017年的用气紧张原因是多方面的，既是煤改气集中上马导致需求超预期快速增长、外部资源临时减供、雨雪低温天气等直接原因所致，更是我国能源快速发展转型过程、天然气产业迅速壮大过程中各类矛盾和问题的集中体现。随着国家大力推进天然气产供储销体系建设，中俄东线投产、沿海LNG接收站陆续建成将使供应能力大幅提升，储气设施建设、天然气价格改革等举措也将使得应急调峰能力、用户侧负荷调节能力显著增强，综合来看，除非出现极端情况，未来天然气供应紧张局面将大幅缓解，气源保障能力将不断增强。

三是部分“煤改气”设施不规范建设带来一定安全隐患。农村地区“煤改气”快速推进过程中，部分企业在供气设施建设中存在因抢工期而放松质量安全要求的现象，适用于农村煤改气的技术规程标准等也多为空白，同时对农民安全用气培训教育不足，天然气设施安全运行存在隐患。调研发现，针对可能的安全隐患，相关政府主管部门已经组织摸底排查、限期进行整改；针对规程标准空白问题，相关企业已经逐渐建立起覆盖农村煤改气全流程的技术规程和企业标准，河北省业已出台多项农村地区煤改气建设工程规范；针对用气培训问题，政府和企业也出台多项举措保障用气培训全覆盖。“安全无小事”，针对农村地区用气问题，政府应进一步强化风险排查和应对工作机制，企业也要加大投入，确保农民安全用气。  2013年，国务院印发《大气污染防治行动计划》，环保部在2017年3月制定了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，“2+26”城市被纳入实施范围，全面加强城中村、城乡接合部和农村地区散煤治理。煤改气”、“煤改电”继续加码。  由于气源紧张、配套资金落实不到位、基础设施不完善等原因，这些年大举推进“煤改气”的效果并不尽如人意。对于清洁供暖未来如何推进，多位接受采访的人士表示担忧：“清洁供暖是非常庞大的系统工程，涉及资源禀赋、电价政策等诸多方面，需要建立科学的评价体系，但目前这方面的工作较为滞后。”  国内某燃气企业即对此表示，首先要直面的就是来自气源供应的压力。“由于煤改气需求增长较快，上游合同气量不能完全满足煤改气业务发展使用，因此需要高价气作补充，企业的供气成本大大提高。”  而上游的供气企业同样苦不堪言，为弥补国内缺口，进口天然气数量增加叠加进销价格倒挂，相关企业在这一环节长期处于亏损的态势。  以中石油为例，其相关负责人在近日的媒体开放日表示，自2011年以来，单就进口气环节亏损就已超过2300亿元。无独有偶，经济观察报记者在此前采访过程中了解到，中石化进口LNG销售也处于亏损状态。  在2017年底，“气荒”席卷华北、华中多地时，作为有力补充的LNG现货曾一解管道气不足的燃眉之急，也由此在短时间内经历了“过山车”式的行情，价格一度飙升至年内最高值10064元/吨。后因为管道气的恢复遭遇价格回落，单日跌幅曾超3000元/吨。  而除去供气成本高企，上述企业也直言，管网投资占用资金较大，且部分地区的补贴资金到位滞后，资金压力也是“煤改气”推进过程中带来的考验。此外，农村管理半径大，人口分散，人员安全意识和用气知识缺乏，因此需要付出更多的人员、设施以保证运营的安全。  作为中间环节的管道燃气服务商除了需要同上游气源单位沟通，还要通过合同外气量、交易中心竞拍、LNG采购等多种方式进行协调，对于已经完成改造的用户，也需承担供气保障的责任。  随着采暖季渐近，2019-2020年的“煤改气”进程仍在继续。  根据上述企业提供的数据，今年预计仍将新拓展煤改气用户约40万户，除环境治理压力大的河北、山东、河南等省份以外，在沿海的一些省份也在陆续推进。  尽管目前该企业已经与上游气源单位签订了2019-2020年天然气供应合同，但合同气量与实际需求量预计仍然会存在一定的气量缺口。  今年天然气需求将继续保持快速增长。中国石油副总裁、天然气板块负责人凌霄表示：“尽管俄罗斯天然气今年年底将进入我国，但其年增量仅占需求增量的五分之一左右，供需紧张的局面还将持续一段时间。”  与需求相对应的是天然气进口对外依存度的攀升，去年我国天然气进口量首超日本，成为全球第一大天然气进口国，对外依存度升至45.3%，这一数字今年仍将上浮。

  到2018年北京的“煤改电”工作基本完成，空气源热泵则是主要的技术路线，以海淀区为例，由于补贴资金到位，电价政策便宜，改造后的成本甚至低于燃煤锅炉。  不过，北京地区的成功并不一定具备完全的推广效应，张家口坝上地区曾进行过空气源热泵以及地源热泵项目的实验，但因当地温度过低并未通过测试。  在没有厘清电力供应情况下大面积推开“煤改电”也会面临相应的问题。经济观察报记者在采访中了解到，由于张家口地区的配网较为薄弱，没有双电源，该地区在推广“煤改电”的过程中，国网鼓励企业选用蓄热式的电采暖设备，以备“停电不停暖”。农村地区的散户即便使用蓄热式的电采暖设备，冬季也会出现“散热片烫手，但室内温度仅有8～10摄氏度”的情况，散煤复烧在情理之中。  一位国网张家口供电公司的工作人员告诉记者：“（治理）最大的难度在于电网的投资、通道以及农村散户的问题。需要政府部门规划，电网企业投资，因为在农村地区集中推广煤改电会对电网负荷提出新要求，而追加电网建设投资总额将是目前的数倍。”  由于风光发电的资源较好而送出情况不佳，张家口具有发展风电供暖的潜质。但随着张北500千伏柔性直流输电示范工程的完工以及特高压的建成，弃风弃光电量将全部上网输送至北京、唐山以及天津等地，届时四方协作机制则会缺乏支撑。  上述机制是指张家口市在2017年建立的“政府+电网+发电企业+用户侧”的合作机制，地方政府与国网共建可再生能源电力交易平台，每月发布次月月需求电量和挂牌电价，企业自愿竞标，绿电通过电网交易平台进入供电大网，再由电网公司根据风电供暖用户需求统一分配电量。  王安生认为：“是否清洁不应按燃料种类来划分，而应因地制宜地强化环保指标，倒逼技术进步，如通过技术改造与升级使已经停用的锅炉达到超低排放标准即为可行的路径之一。”