管道燃气与点供供应方式关系分析

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管道燃气与点供供应方式关系分析

1 概 述

管道燃气与点供是当下城镇燃气行业比较热门的话题，其中传统的管道燃气供气方式是目前国内天然气供应的主要方式，点供方式主要是对传统管道燃气供应方式的一个补充。随着天然气“十三五”规划的落地以及环保压力的增加，北方各省都在加大煤改气的推进力度。海南也在2017年开始对全省燃煤小锅炉进行淘汰，明确要求各市县建成区范围内淘汰35 t/h及以下燃煤锅炉，其他区域淘汰10t/h及以下燃煤锅炉。另外，海南也在2018年开始推行燃气下乡“气代柴薪”的政策。在这种情况下，全国各地均出现了大量的天然气点供站，这给燃气安全管理带来一定压力，也给燃气特许经营企业造成一定的困惑［1］。
此种情况下，部分地区管道燃气经营企业和点供经营企业竞争异常激烈。由于点供的出现，行业内的价格战、侵权案、处罚案等常有发生，因此，燃气行业如何发展成为行业内很多人关注的焦点。
2 从定义分析管道燃气与点供关系
①国家层面定义
2004年9月14日，建设部发布《管道燃气特许经营协议示范文本》（GF-2004-2502），其中对管道燃气给出了具体定义，管道燃气：以管道输送方式向使用者提供燃气。从该定义可以看出，只要是以管道输送方式向使用者提供燃气的，均属于管道燃气的范畴。
针对点供的定义，各个标准规范或法律文件均没有给出官方的定义，凭字面意思理解，即点对点供应。行业内大家公认的天然气点供是指在燃气管网未覆盖的局部区域，由供气企业在用户周边建设瓶组供气站、气化站、LNG储配站或CNG储配站等方式，为单独的居民、商业或工业用户定点供气的方式。
以点供的方式给单独用户供气，燃气企业也需要按照相关规定建设供气站，也要经过储存、调压、计量、加臭等工艺后，再以管道输送方式供给用户使用，所以从本质上说，点供供气也属于管道燃气，点供供气与管道燃气是不冲突的，是属于管道燃气的一种。
②地方（海南省）层面定义
《海南省燃气管理条例》第三章第十三条指出，管道燃气实行区域性统一经营，瓶装燃气和车用燃气实行多家经营，总量控制。从该管理条例可以看出，管道燃气是相对于瓶装燃气和车用燃气来讲的，行业内并没有给点供一个单独的身份。该管理条例第十条也指出，在燃气管网覆盖范围内的高层民用建筑应当采用管网管道供气，在燃气管网覆盖范围外的高层民用建筑应当采用独立的管道供气。从该管理条例也可看出，管道燃气供气方式可分为管网管道供气和独立管道供气，点供项目供气方式恰好是属于独立管道供气。所以该条例也证明点供是属于管道燃气的一种。
3 从规划层面分析管道燃气与点供关系
管道燃气的管道及供气站，一般都是按照燃气专项规划位置进行建设，并办理相关的土地使用手续、报建、验收及运营手续。但是目前国内大部分点供项目均未按照燃气专项规划建设，后期规划调整时也未将其纳入。这样一来，点供项目的处境就比较尴尬，从规划上，没有一个合法的身份，所以某些区域点供项目被有关部门处罚、查封甚至拆除的事件屡有发生。
2019年5月，海南省住房和城乡建设厅印发《海南省燃气下乡“气代柴薪”试点工作方案》（琼建城〔2019〕139号），同步下发了《关于加快编制<城乡燃气专项建设规划（2019-2021）>的通知》（琼建城函〔2019〕346号）。明确要求，燃气下乡首先要编制城乡燃气专项建设规划，要在省域空间规划的基础上，科学合理编制全省燃气下乡“气代柴薪”专项规划。并且要综合考虑本地区中心城区、乡镇、农村所处地理位置、环境、经济发展水平及人口规模等因素，编制本地区燃气下乡“气代柴薪”专项规划。规划要覆盖至每个自然村，要明确燃气供应方式、设施布局、建设时序、设施建设用地等。并要求省自然资源和规划厅要根据燃气建设需求，及时将编制的燃气专项规划纳入总体规划。海南的农村地广人稀，燃气管网无法覆盖到位，要为农村居民提供管道燃气，势必要采用点供的形式，属于典型的点供项目。所以，点供站必须按照燃气专项规划来进行布点和建设。
《城镇燃气管理条例》第十五条规定，从事燃气经营活动的企业，应当符合燃气发展规划的要求。
由此可见，在规划层面，即使在偏远的农村，政府对于LNG瓶组气化站、储配站等点供项目的建设，有着与管道燃气供应方式同样的要求，均要先行编制城乡燃气专项规划，并纳入总体规划统一管理。所以从规划层面上讲，点供项目和管道燃气项目都属于同一类燃气厂站及管网项目。
假如点供项目可以不受规划限制，遍地开花，随意建设，那区域内就会存在很多点供站，不仅浪费土地资源，也存在极大的安全风险，同时也给政府部门管理增加了难度。
4 从适用规范分析管道燃气与点供关系
管道燃气项目的设计按照GB50028—2006《城镇燃气设计规范》（2020年版）（以下简称GB 50028—2006）来执行。为了与 GB 50028—2006相比，适当降低防火间距及消防等方面的要求，北京城市管理科技协会发布了团体标准T/BSTAUM 001—2017《小型液化天然气气化站技术规程》，但社会上及行业内对团体标准的适用性以及权威性持怀疑态度［2］。因为团体标准是由社会团体自主制定并发布，供团体成员自愿使用的标准，无论制定还是发布，团体标准无需向政府相关行政管理部门报批，属社会团体的自愿行为。但是依据团体标准制定要求，团体标准不应与国家法律规范相冲突。所以该规程一直未得到相关政府部门的认可。因此，点供项目还是依据GB 50028—2006设计。所以从这点来看，官方认可的点供项目和管道燃气项目的设计依据均为GB 50028—2006，只不过点供项目是把供气站建在了用户附近而已。所以从国家规范执行情况来讲，点供项目与管道燃气项目属同一类型的燃气项目，应该统一管理。
另外，海南的村镇均没有燃气管网，要为其供气，有2种方式，一种是直接利用瓶装燃气（液化石油气），将钢瓶放在家里供给居民使用，另一种则是通过管道供居民使用，即独立管网的管道燃气，也就是点供供气。《海南省燃气下乡“气代柴薪”试点工作方案》通知中，明确要求各有关部门要加强燃气安全监管力度，严格落实安全生产责任制。燃气企业要严格按规定办理有关燃气设施建设审查和备案手续；燃气工程设计、施工、验收各环节要严格按照《中华人民共和国安全生产法》、《城镇燃气管理条例》、《城镇燃气设计规范》等组织实施。
所以，从标准规范的执行情况来讲，点供站与管道燃气供气站属同一类型的燃气气源厂站，应当一视同仁。
5 从经营合法性分析管道燃气与点供关系
按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，管道燃气特许经营企业一般通过招投标确定，并与政府签订《管道燃气特许经营协议》。可以看出，想要合法合规地经营管道燃气，要先取得某区域的管道燃气特许经营权，与政府签订《管道燃气特许经营协议》，并且从事管道燃气经营的企业，要取得县级以上地方人民政府燃气管理部门核发的管道燃气《燃气经营许可证》，这样才是合法合规经营。
但是目前国内绝大部分做点供项目的企业，未取得其所在区域的管道燃气特许经营权，也未与政府签订《管道燃气特许经营协议》，更没有办理《燃气经营许可证》等手续，所以从合法合规经营的角度来讲，大部分点供企业都未做到合法合规经营。大部分点供站都处于非法建设、非法运行、非法经营的状态，属于典型的非法点供项目。
由于非法点供项目无证经营、设施较为简单、人员少、安全投入不到位，其建设及运行成本极低，经常与该区域管道燃气经营企业打价格战，严重损害了该区域燃气特许经营企业的利益。如果放开非法点供，任其发展，将会导致没有燃气企业愿意投资去建设燃气管道基础设施，也不愿意在安全上进行投入，因此，不利于行业长期稳定发展。点供项目应由该区域特许经营企业按照国家规范及与政府签订的特许经营协议的要求去开发，并按要求办理各种手续。
因此，点供项目合法化，须由取得该区域特许经营权的企业来开发合法的点供项目，或者由原点供企业取得该区域的管道燃气特许经营权。
《海南省燃气管理条例》第三章第十三条指出，管道燃气实行区域性统一经营。既然点供供气是属于管道燃气的一种，所以点供也应实行区域性统一经营。另外，《海南省燃气下乡“气代柴薪”试点工作方案》中也指出，燃气下乡项目由该区域管道燃气特许经营企业进行实施，特许经营企业无意愿实施的，限期退出，重新确定新的特许经营企业来实施该项目。
因此，从合法经营方面来看，点供项目和管道燃气项目属于同一类型项目。
6   点供发展的建议
①对于一定时期内燃气管网可以覆盖的地方，非法点供企业与该区域管道燃气特许经营企业进行友好协商，将点供项目按照国家规范整改并验收合格后，交由该区域管道燃气经营企业运行并为用户供气，同时办理临时用地及临时建设等手续；无法协商或协商无果的，该区域管道燃气特许经营企业应加快管网建设速度，覆盖用户并供气后，对原点供站拆除。
②对于燃气管网无法覆盖的地方，点供项目需永久存在的，非法点供企业应与该区域管道燃气特许经营企业进行友好协商，将点供项目按照国家规范整改并验收合格后，交由该区域管道燃气经营企业运行并为用户供气，并将该供气站纳入燃气专项规划，并完善相关手续；无法协商或协商无果的，由该区域管道燃气经营企业按照规划建设供气站为用户供气，同时原非法点供站由政府部门依法进行拆除。
③对于原特许经营企业无意愿接手（或建设）该区域内点供项目的，可依法取消其在该区域的《管道燃气特许经营权》，重新确定该区域的管道燃气特许经营企业，由其接手并经营该区域内的点供项目。
④对于有用气需求，即将要建设点供项目的区域，应当统一由该区域管道燃气特许经营企业来依法依规进行建设，建设要符合规划并符合国家规范的要求。
⑤政府部门要加强燃气专项规划管控，加大安全监督执法力度，严格按照法律规范进行监督管理，确保燃气行业安全、规范、公平、有序发展。
参考文献：［1］李小晋. 天然气点供站存在问题与安全管理措施［J］.  煤气与热力，2018（6）：B40-B43.
［2］高黎敏. 影响煤改气点供工程推进的主要因素分析［J］.  煤气与热力，2020（4）：B15-B17.
第一作者单位：海南民生管道燃气有限公司
摘自《煤气与热力》2021年9月刊